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第3号

地方自治体におけるプログラム評価
斎藤 達三

斎藤 達三
(地方自治研究資料センター主任研究員)

 1940年生まれ。東京都立大学法学部卒。日立システム開発研究所研究員などを経て,76年から現職。主な著書は「自治体経営情報システムの原理」「自治体行政の生産性」「自治体の事業別予算」など。

 はじめに

 公共政策によってもたらされる短期あるいは長期のインパクト・成果を,事後的な観点から考察することを目的とするプログラム評価は,自治体行政にとっても「行政評価」を実現に導く具体的手段を提供するものである。わが国自治体では,今日その理解と認識がまだ十分に進んでいるとはいえないし,現実の行政に適用された実績はなおのこと少ない。だが,自治体経営のシステム形成が今後新たな展開を見せるとすれば,評価機能に支えられた結果指向(Result Oriented)のアプローチによってこそ,旧来の硬直化した局面の中から,新たなフィールドを切り拓くための端緒を見出し得るものと,広く期待と関心が寄せられている。筆者もまたこの問題領域に多少とも関心を持つ1人として,最近ようやく自分なりの模索を始めているところであり,本稿では,こうした中でわが国自治体に適用を試みたプログラム評価の事例を簡単に報告しようと思う。また,それとともに,それらの定量的な評価作業のベースとなる基本体系をどのように設定すべきかについて,若干の検討と整理を試みることにしたい。

 Ⅰ 自治体プログラム評価の基本体系

 1 行政経営と事後的評価

 今日,行政の評価は,計画策定過程に焦点を置いた事前的評価(Prospective Evaluation)から,計画の実施結果の把握に焦点を置く事後的評価(Reprospective Evaluation)へと,その役割機能の重心が移行してきている。それが基本的には,長い間行政の慣れ親しんできた"インプット主義"の転換を意図していることはいうまでもない。この"インプット主義"の下では,予算獲得のための計画作りが優先され,年々の予算額の維持あるいはその増額が目標とされる。そのために「計画」重視の姿勢が必然的に生み出され,それと裏腹に「評価」を軽視する傾向が長い間定着化してきた。

 確かに「評価」自体は,具体的な改善のための方策や手段を直接提示するものではなく,そのフィードバックが有効に働くことによって初めて生かされるもので,それだけに行政の場合は政治的要因もからんで,そのシステム設定のインセンティヴがいつも抑制され低調であったといえよう。けれども,経営組織にその機能を欠くならば,経営体としての活動に当然重大な支障が生じてくるのは明らかである。これまで行政経営の改革を試みるたびに,インプット主義に支配された組織環境そのものが,その実効性をあげる上で大きな障害となってきた事実は,記憶に新しいところであろう。

 プログラム評価は,行政経営のこうした体質転換を進め,その再生を図ることを基本的に目指しているが,それが特に最近の行政経営において注目され不可欠な要件となりつつあるのは,各種の行政計画が等しく直面している環境条件の変化によるものである。近年の社会経済情勢はあらゆる点で急速な変動を伴っており,それに対応する行政事業計画には,これまで経験のない全く新しい内容のもの,特定の地区や住民に試行的に提供する実験的性格のものがわが国でも多発している(例えば地域施設の複合化の試みなど)。だが,こうした状況の中で,計画のもたらす効果,生起する各種の影響インパクトを,あらかじめ正確に予見するのは不可能に近い。そのために,計画が実際に執行される過程の中で,随時それがもたらす影響結果を把握評価し,その都度計画の進むべき方向についてチェックを加えることで,不確実性に対処して行く以外に方法はないであろう。

 一方また,これら未知の領域について行政がその計画策定に費やす時間の方も,決して長くなっているとはいえない。むしろ,一層短期間でタイムリーな対応が求められている。それは言葉を換えれば,行政計画の懐妊期間が短縮化しているともいえよう。計画段階で十分な検討期間が与えられないまま事業計画が実施に移されることになれば,それを実施した後のフォローアップとして,計画の事後的評価を的確に行うことの必要不可欠とされるのは必然といえよう。

 ところで筆者は,このような自治体行政における事後的評価への取り組みは,自治体経営のひとつの理念である「事業別経営」と密接に関連し,その実現に重要な役割を果たすであろう,というひそかな期待を日頃から抱いている。自治体行政は住民生活に直結するきわめて多角的なサービス提供を,その開発段階から供給機能の設定まで一貫して担当する責務を負っていて,そこには規模は小さいながら事業単位に経営機能の完全なセットが必要とされる。それ故に,民間企業の採用する事業部制と同様に,事業別の編成原理を適用した経営システムの形成を自治体行政で進めることは,決して不可能ではない。それは事業に対する目的意識,その遂行へのインセンティヴを組織の中に醸成するとともに,行政経営の分権化を促進,実現される上で,少なからぬ影響力を発揮するであろう。

 この「事業別経営」という分権的経営形態の採用には,民間企業の独立採算的な管理方式にもみられるように,自己完結的な事業結果に対するフィードバック評価機能の存在が,明らかにその重要な前提条件とされる。しかし同時に,分権的な事業単位の経営形態によるからこそ,行政結果の事後的評価が具体的に導入可能になるともいえる。ある事業活動の結果について有効かつ妥当な評価を与えるための最大の前提条件は,そこに設定された目的・目標,計画内容,活動実態等について熟知していることに他ならない。その点では事業担当者は,間違いなく他の誰よりも優位な状況にある。また,一般には評価に対して強い警戒心や抵抗が不可避とされるとしても,自己の担当する事業経営に何らかのプラスがあり,しかもそれがマイナス面を一層上回ると認識されるなら,そこには評価活動を受け入れる余地がかなり生じてくるであろう。評価のシステム化は,事業担当部門からのこうした自己評価に対する前向きの認識とニーズを前提として初めて,行政組織に受け入れられ定着化することができるといえる。

 2 行政評価の構図

 このような自治体行政のプログラム評価を,行政の現場での操作可能なシステムとして形成するには,どのような構図がそこに想定されるべきであろうか。まず,行政施策(プログラム)の成果把握を考える上での出発点は,公的サービスに対し地域社会あるいは住民から生起する「行政需要」と,行政プログラムの実施によってもたらされる「行政供給」との対比に着目することである。前者の要求がどの程度後者の対応によって満たされたか,この両変数間にみられる関係が,プログラム成果の定量化にとって,共通するベースを提供するものと考えることができる。(後からも分かるように,ここでは,いわゆる"3E"の中でEffectivenessに関する成果把握をプログラム評価の中心テーマとしている。)

 ここで「行政需要」とは,地域住民の抱く原初的な欲求・ニーズが政治・行政体系を経て,行政の施策目標として認定されたものをいう。つまり,それは住民から提示される生のニーズではなく,行政が受け止め公的サービスの対象領域として選択設定された結果に他ならない。また一方,「行政供給」とはこの意味での需要ニーズを充足するために実施される公的サービス提供活動の結果を指すが,要は「行政需要」が「行政供給」によって完全に充足され両者の間に一致がみられることは,実際のサービス上ではむしろまれであって,「行政需要」と「行政供給」の間にはいつも何がしかの格差(不足ないし過剰)が発生するのを常としている。であればこそ,われわれはこの両者間の乖離状態に着目してサービス成果の評価を試みる意義があり,またその可能性が存在するといえよう。(なお,公共サービスでは個別の需要が把握困難とされるものは当然存在するが,自治体の場合には,具体的な事業レベルでそのクライアントを想定したサービスが多く,また全住民を需要者とみなしうるケースがかなり存在する。しかしさらに,その把握が不可能とされるときには,後述するような対処方法が考えられる。)

 こうした行政需要と行政供給との対応関係は,そこに多種多様な「社会パフォーマンス」の形成をもたらす。「社会パフォーマンス」とは,行政需要,行政供給両者の直接的な対応関係のみならず,それがさまざまな社会機構に対して間接的に与える波及的な影響効果に至るまで,行政プログラムの成果を幅広く把握し表現する指標である。われわれはこの広範な成果と影響の構造をいかに整理し体系づけるかを,その指標化の主要な検討課題としなければならない。

 「社会パフォーマンス」の形をとるさまざまな成果の状態(性能)に対して,地域住民が与える価値判断あるいはそこに表明される価値意識により,「住民効用」が形成される。この「住民効用」の次元において把握される公的サービスの成果は,多かれ少なかれ常に行政評価の根底にあって全体を規定しており,この価値形成の過程を全く無視することはどの場合にも許されないであろう。住民の価値構造を介して現われる満足水準は,住民各々の欲求水準と対比され,そこでの未充足分が再び住民の原初的ニーズとして政治・行政体系に投入されて,上述したような認定と評価の過程をたどることになる。

 以上の行政評価の循環過程は図1のごとく示されるが,その中で行政施策の実施は,2つのルートを介して上述のプロセスに組込まれる。そのひとつはいうまでもなく「行政供給」としての公的サービスの提供活動,そしてもうひとつは地域住民の公的ニーズの発生状況に何らかのインパクトを与え,直接・間接に「行政需要」を望ましい方向へ誘導コントロールする活動である。後者では行政による直接的な規制と,行政の守備範囲(提供サービスの水準・資格・負担等)を介する間接的コントロールとがある。

 いずれにしても,ここで意図する行政施策の評価とは,こうした社会過程の上に見出されるそれぞれの影響効果を,需要と供給の対応関係に留意しながら明確化することにある。従来の行政は「行政供給」のサイドにのみ着目して,その評価尺度を設定してきた。その場合に「行政需要」の尺度は全く考慮の外に置かれることが,実際にはいかに多かったことか。公的サービスの量的拡大は直接そのまま評価に結び付くものとどの行政体でもみなされがちであり,その間に「行政需要」の上にもまた何らかの変化が生じている事実は,たびたび無視されてきたのである。当然,「行政供給」の増加以上に「行政需要」の増加が大きければ,そこにサービスの低下が生じ,施策の成果はマイナスとして評価されなければならない。また,「行政需要」が減少したにも係わらず「行政供給」がそれを上回るならば,行政の非効率(ムダ)は明白である。

図1 行政評価の構図

 3 行政評価の指標体系

 ここでは,以上のような構図の上で行政評価を具体的に進めるために必要とされる指標体系について考察を加えよう。

 まず,上述のように執行された行政施策が住民の価値意識により受け止められるまでの過程は,行政の純粋な内部過程とその成果を生み出す行政の外部過程とに大別される。われわれは前者の領域を対象として設定される指標を「行政過程指標」,また後者の領域を対象とする指標を「有効度指標」と呼ぶことにする(図2参照)。

図2 行政評価の指標体系

 「行政過程指標」(Process Measure)とは,行政機構において施策事業のために投入された各種資源量,そこに発生する業務量あるいは事業の執行状況等を把握することを目的としている。よってこの指標では,行政施策がいかに能率的,生産的に行われているかという観点での効率性を示唆することは可能であるが,しかし,その成果内容を直接物語るものではない。ここではそれは,成果を評価する基準として用いられるよりも,主として事業の実態を補足説明するために併記されるデータとしての役割を担うことになる。

 この指標には一般に次のような2種類のものがある。

 ① 行政入力指標

  投入された予算額,職員数,施設・設備・資材等の資源量を現わす。

 ② 行政活動指標

  これにも2つの種類があり,その第1の形態は,従事する職員に対して発生する「負荷量」あるいは「業務量」を現わす指標である。第2の形態は,施設建設や工事施工の進捗程度を現わす「事業実施指標」である。これは,後述するごとく,ある場合には行政成果の一部として扱うことが求められる。

  次に「有効度指標」(Effectiveness Measure)は,行政施策の成果に対する直接的な評価尺度を提供するが,上記の行政過程指標と根本的に異なるのは,それがどのようなレベルの成果を対象とする場合にも,公的サービスに対する"需要"を背景としている点にある。評価尺度に含まれた"需要"は,公的サービスの有効性を判定する基準であり,ここでは「有効度」をこのような意味において用いるものである。

 「有効度指標」は前述の成果把握の構図に従って次の3種類に分類される。

 ① サービス成果指標

  これは,施策の直接意図したサービス提供の目的がどの程度達成されたかを,サービスの需要量と供給量の比率指標によって示す(例えば,施設入所率,苦情処理率など)。その場合にサービス需要量は行政の外部環境から与えられるが,そこでは従来から議論のある「行政需要」の概念規定(ひとつの規定方法に「素公共需要」「公共需要」「行政需要」という階層的な把握が提唱されているが,それらはほぼ図1に示されるように位置付けられよう)を踏まえた定量化が必要とされる。また,行政需要が顕在化しそれを量的に把握できるのは,一部の公的サービスに限られることも明白な事実である。だが,それが困難な場合にも,サービス供給量単独でサービス成果を表示することで,現実的に対応可能となるものが多い(例えば,行政の主催事業における参加者数のごとく)。

 ② 社会成果指標

  これは,施策が地域社会に対し何らかの影響やインパクト(間接的,波及的なものを含む)を与える実態的状況を成果指標として表わすものである(例えば,犯罪発生率,交通事故発生率など)。その場合に,これらは地域住民の間で広く共通するニーズに裏付けられている場合が多く,したがって,この指標の需要量には住民全体が暗に想定されているといってもよいであろう。

  実際にこの指標で表わされる成果内容は,その施策に全て帰属するものではなく,他の要因のさまざまな影響作用が合成された結果であり,しかもそれら要因は行政にとって直接コントロール可能とされるものが少ない。しかし,それにも係わらずこの成果指標は,個別の行政施策にとっては最終的な目標とみなされており,地域社会の窮極的な問題の所在を捉え目標を明確化する意味において,不可欠な存在といえる。

 ③ 住民満足度指標

  この指標は前記2つの指標により把握される成果の実態を,住民の満足度あるいは効用という心理的尺度で捉え直し,評価を与えるものである。社会パフォーマンスとして物理的に表現された達成成果は,住民の欲求やニーズの価値構造を介すると,そのまま単純な比例関係に従って住民の満足度へ投影されることは少ない。また,意識レベルのデータは,各々のパフォーマンスが示す個別的な結果を総合的に表現することも可能になる。そのためにこの指標による把握には,他の指標から読み取れない部分を補足し強化する役割が与えられる。ただし,その住民の価値意識では,公的サービスに出現するさまざまなパフォーマンスのレベルに対し,斉合性ある明確な判断が与えられるというよりも,漠然とした不鮮明な状況での意思表明であり,かつそのときどきの社会動向にかなり敏感に流動的な反応を示す。それだけに,その結果のみによって一義的に判断を下すことは危険性が高い。そのような意味から,この指標の呈示する内容は,一般的には公共需要の潜在的形態としての素公共需要であり,住民の期待や問題意識に基づく成果情報として読みとるべきである。

 以上の3種類の成果指標は,評価対象として取り上げられた施策の多面的な目的に対応して設定されなければならない。また,それぞれの間での独立性は小さく,むしろ強い相互依存関係が多くのケースでみられる。そこで,図3にも例示されるように,その指標構造は施策の目的に応じた階層性を示すが,個々の目的に対し各指標が単に直列的に結び付くことは少なく,「サービス成果」のあるものは同時に複数の「社会成果」に対する影響要因となり,また「社会成果」のあるものは複数の「サービス成果」と関係を結んでいる。そしてそれらのいずれもが「住民満足度」の価値判断の対象になりうる。

 われわれは有効度指標の活用に際し,各指標に現われた表面的な結果だけでなく,こうした指標間にみられる関係構造にも,十分な配慮を与えることが求められるであろう。

図3 有効度指標の関連性

 4 2つの評価方式

 一般に,行政の事後的評価に適用される方式については,次のような2つのタイプの区分が存在している。

 第1のタイプは「特定評価方式」(Adhoc Evaluation)である。これは特定された個別施策(事業)について,その影響成果を可能な限り掘り下げて把握することを目的とするもので,求められた時点で個々に注文に応じる評価の一品料理である。それ故,対象施策の詳細にわたる検討分析を行うために,後述するごとく,その特性に応じたアプローチと分析方法が採用される。

 第2のタイプは「モニタリング評価方式」(Monitoring Evaluation)である。ここでは前記方式のように,対象とする施策を特定することはせずに,行政で一般的に扱われる施策事業を広く対象とする。そしてそれらのサービス提供状況が以前に比べどのように変わったかという観点に立ち,定期的なモニタリングを行い,成果の事後的評価を加えるものである。ここではむろん継続して実施されている施策事業の成果が監視されるが,その成果内容を深く詳細に追跡することよりも,一定期間内に生じた現象や傾向の変化を少しでも明瞭に把握することに一層の重点がおかれる。

 2つの評価方式は,具体的にどのような課題が評価のテーマとなるかで使い分けられる。「特定評価方式」は,明らかに施策担当部門の計画策定において活用される機会が多くなるものと予想される。そこでは,それぞれの施策固有のニーズに合わせた評価システムを用意することが必要とされるからである。それに対し「モニタリング評価」は,主に行政の全体施策事業の進捗管理・評価を目的としている各種の計画体系に適用されることが考えられる。総合基本計画とその実施計画,職員定数の配分計画,事業別予算による予算の査定と編成など,行政経営を構成する各計画体系では,定期的な施策事業の見直しや相互調整の機会を設定することにより,施策目的ごとの実施結果あるいはその経過を明らかにし,問題認識とその対応への契機を全庁的に創出することが目標とされるからである。

 以上のごとく,どちらの評価方式をとるにしても,それらが今日の行政運営においてそれなりの役割を果たすことは疑いないが,その際には上述のようなそれぞれの特性に十分配慮した活用が求められる。以下では,わが国自治体にこれらの方式を適用した具体的事例をみてみることにしよう。

 Ⅱ 総合基本計画の評価システム

 1 現状と問題認識

 まず,モニタリング評価方式を自治体の総合基本計画の評価と管理に適用した事例を示そう。

 自治体の総合計画は,今日では行政経営の根幹となる計画体系としてどの行政体にも定着している。その体系は「基本構想」「基本計画」「実施計画」の3階層から成り,このうち中期計画としての「基本計画」は,全体の総合計画の中核的存在として,どこでもそこに最大の比重が置かれている。ところが,現実の「基本計画」の運用はどのような状態にあるかというと,計画が新たに策定される段階では,組織全体の参加と協力をえて多くの注目と関心を集める。しかし,いったん計画が実施運用される段階になると,その状況は一変し,各組織の中で進行する現実の行政において顧みられることがきわめて少なくなる。そのために基本計画が何がしかの影響力を持ちうるのは,計画の策定された当初の時期だけで,時間を経るに従い次第に行政内部でも忘れられてゆき,現実の行政過程からは遊離した存在となってしまうのである。

 こうした結果を招いている最大の原因は,明らかに基本計画自体のシステム化がこれまで大変遅れ,その取り組みの実績が全くみられなかったことにあるといってよいであろう。この基本計画の機能を現実の行政の中で再生させるためには,計画の目的と目標値との体系的定量的な提示を含めて,その計画の達成成果を逐次把握し管理・評価するシステムの確立が不可欠である。基本計画の策定は一般に5〜10年の期間を対象としているから,変動の激しい今日の社会では,その内容の見直しとその存在を常に意識させるための管理が的確に行われなければ,すぐにも行政組織内部での信頼性と実効性をともに失うことになろう。

 ここに事例として示す厚木市の基本計画評価システムは,上述のような問題認識に立って,厚木市の後期基本計画(昭和61年度〜平成2年度の5ヶ年を対象)を対象に設定され,その中間成果(昭和63年度)の評価に適用されたものである(なお,現在平成2年度において,その最終成果の評価作業を実施中である)。

 2 評価指標の選定

 厚木市の基本計画の体系は4階層から成り(上位2階層は基本構想の体系と一致する),最下位の「施策」は約140項目に分割されている(図4参照)。基本計画はこの「施策」を基本的な単位として運用されているが,その内容を具体化し計画実現の手段を明示するための「主要事業計画」が各施策ごとに提示される。この主要事業計画はそのまま「実施計画」に引継がれ,それを構成する主たる事業になる(ただし,基本計画に当初策定された事業計画と,現実に実施計画として執行されている事業計画との間には,相当のズレが生じているのが現実である)。

図4 厚木市の基本計画体系

 われわれはこの基本計画の評価システムを設定するに当たっても,上記のような「施策」を評価の基本単位に据えることにした。それは「施策」のレベルにまで降りて初めて,評価の対象となる具体的な計画目的の展開が可能となり,かつその目的の実現を図る実施計画との対応関係を捉えることができるからである。そこで,基本計画の各施策単位に,期間内に達成された成果を把握するための評価指標が設定されるが,その指標体系には,既述したように「有効度指標」と「行政過程指標」とが適用される。ただしここでは,いうまでもなく基本計画に盛り込まれた計画目的全てが住民のニーズと係わりを持ち,その充足状況の把握が評価の核心であるから,当然,有効度指標が中心的役割を果たすことになる。他方,行政活動内容の把握を目的とする行政過程指標にほとんど出番はないが,しかし,多様な基本計画の施策事業の中には,ある特定の施設建設計画あるいは組織機構の設置計画(消防署の設置など)のように,事業の実施それ自体を目的成果と見做す以外に定量的把握の難しいものが含まれているので,これらのケースに限って行政過程指標が用いられることになる。

 そこで,評価のための指標体系は,以下のように(A)〜(D)の指標で構成される。

図表

 評価指標としてこれらを適用する場合,その選定過程は,指標の妥当性と有効性を確保する上できわめて重要である。ここでは,次のようなステップを経て指標の選定が行われている。

① まず,評価対象となる各施策に対応する全ての実施計画事業をリストアップする。これは,各施策に与えられている具体的な計画目的を明確化し摘出するために行われる。

② リストアップされた各実施計画事業の実施内容に着目し,そこでの目的成果がどのような指標を用いて表現できるかを検討する。ここではまず一旦適合すると思われる全ての指標が候補として取り上げられる。

③ これらの中からシステムとして設定すべき指標を選定するが,その場合に,住民満足度指標や社会成果指標で,同じ施策の複数の事業間で共通に用いられるものは優先的に扱われる。また,サービス成果指標では,その実施計画の「事業費」の大きさを基準として,その施策の全事業費の50%を少なくともカバーできる範囲で指標が選択される。

④ こうして選定された最終候補指標の中から,庁内に形成されたワーキンググループの検討,施策事業の担当部門に対する合意調査・ヒアリング調査を経て,最終的にシステムで対象とするものを確定した。

 なお,こうした指標選定を進めるに際し注意を要する点として,ひとつには基本計画事業の中にどのような意味でも新たなサービス成果達成を本来意図していないケース(例えば,既成の法律規則に基づき実施される福祉手当の給付など)が混入してくること,またサービス成果と事業実施の両指標間の区分が,サービス供給のみを指標化するような場合にあいまいになりがちであること,さらには各指標は施策の間でできるだけ独立性を確保する必要があるが,場合によっては施策自体の統合によりこれに対処する必要性が生じることなど。これらの点については,いずれも個々の実態に合わせて現実的な解決方法を探る他にないのである。

 3 施策成果の算定

 以上の評価指標による施策成果の測定には,以下の式に示すように,施策実施前・後の対比による効果と,施策目標の達成状況からみた効果の把握とを試みている。

<施策実施効果>

①実施効果=63年度実績値−60年度実績値

②実施効果率=実施効果/60年度実績値

<目標達成効果>

①目標未達成=目標値−63年度実績値

②目標達成率=(63年度実績値−60年度実績値)/(目標値−60年度実績値)

 ここで<施策実施効果>とは,基本計画の実施前の状態と現時点の状態とを対比し,その差異により実施効果を捉えるもので,事後的評価の原型である。ここでは当該期間に発生したネットの効果とその増減率が用いられるが,住民満足度のように相対尺度で表示される指標には,前者のみが適用される。一方,<目標達成効果>とは,指標に設定された目標値(基本計画期間内で達成すべき)の達成状況による評価である。これは原点(Zero Point)の存在しない前者の<施策実施効果>に比べて,より的確な評価と解釈を可能にすることはいうまでもない。しかし,前述したような基本計画の現状が物語るように,計画目標の設定には政治的技術的な困難性が伴い,また計画期間内に達成可能とみられる目標値を求めるにも,その判断解釈は多様である。けれども,ここではとりあえずその目標値を可能な限り広義に解釈し,担当部門で計画終了時点に何らかの基準・目安となるべきものを設定している場合には,それらを全て対象としている。ただしそれでも,施策で提供するサービスの中には,このような目標値の全く設定不能とされるものが出現してくるのは当然である。

 この2種類の効果測定結果については,さらに担当職員の理解を助けまた評価としての体裁を整えるために,各指標について表1に示すような基準による5段階(A〜E)の評価ランクが設定される。このランク付けに適用される基準値はあくまで仮定の暫定的なものであり,いずれ評価の経験を重ねながら調整(評価年度により異なる)と修正を図っていくことになろう。

表1 施策効果の評価ランク

 表2には以上のような評価方式を適用した厚木市の基本計画の評価事例を示す。ここに設定されている住民満足度指標は,厚木市が実施した住民1万人のサンプルによる意識調査の結果によっており(ただし,昭和60年度については昭和59年2月に実施された調査結果データを用いている),「満足」と「不満」の間を4段階で捉えた満足度のデータ分析に従い,住民全てが「満足」とする状態を100,全てが「不満」とする状態を-100とし,その間での相対的尺度で表示されている。また,住民階層グループの間で満足度の格差が大きく現われる場合には,その階層グループの評価結果も同時に提示されている。なお,表中にみられる総合評価は,基本計画を所管しその進行管理にあたる企画担当部門のための試みである。ごく少人数のスタッフと施策の実態に対する限定された情報・知識しか持ちえない現状の企画担当者を前提とすると,このシステムではさらに踏み込んで,その意思決定をサポートする何らかの方策が構じられるべきではなかろうか。われわれはこのような発想から,ここでは,指標の重要度によるグループ化を図り,それに基づいて総合評点を算出し総合評価のランクを設定してみたが,その成否についは全て今後の検討に委ねられている。

表2 厚木市基本計画の評価結果(事例)

 Ⅲ 公民館設置の評価システム

 1 評価対象とその目的

 特定評価方式が現実の分析に用いられる場合に,その施策の実施によってもたらされる影響効果だけをいかに抽出するかで,そこには多様なタイプの評価手法が考え出されている。が,なかでもよく知られているのが実験的(Experimental)方法と非実験的(Non-Experimental)方法との区分である。前者が適用できるのは,施策のもたらす影響効果をサービス対象者のある特定したグループあるいは個人に限定できる場合であり,それに対し,後者の方法は,その影響効果が全体の対象者に及んで特定化が困難とされる場合である。

 実験的方法が採用されるに際しては,対象者の中から実験者(サービス提供者)をランダムlに選定できる(Experimental Design)ことが理想とされるけれども,現実にはそれが困難なために,恣意的に比較対象を選定する方法(Quasi-Experimental Design)がよく用いられる。しかし,いずれにしてもそこでは,サービスの提供者と非提供者との対比に基づく比較分析により施策効果が析出される。それに対し一方,非実験的方法においては,施策が実施される時系列上で,全体の対象者の実施前と実施後の状態を対比することが最も一般的に適用され,それがいわゆる事前−事後分析(Before-After Study)である。

 われわれが施策の評価分析に際しこれらのいずれを選択し適用するかは,与えられた課題の特性,要求される分析の精度あるいは分析に許される時間等を十分配慮して決めなければならないが,以下に示す船橋市の公民館設置を対象とする評価分析は,上述した中の非実験的な事前−事後分析を主体とするケースである。

 船橋市の宮本地区(人口3万1千人)には,昭和63年4月に公民館が新設された。これは各地区1館の配置計画を進めている市としては18番目の施設に当たり,そこには小ホールの機能を果たす講堂,レクリエーション・スポーツ教室に用いられる多目的広場等が設けられるとともに,複合施設として児童ホームと老人憩の家がそれに併設されるという独自の特色を持つものとなっている。今回は,この公民館が開設して約1年6ヶ月を経過した平成元年12月の時点で,それが地域社会へどのようなインパクトを与え成果をあげているかについて,事後的評価を行ったものである。

 2 評価指標の体系

 このプログラム評価のためには図5に示すような構成内容の評価指標体系が想定された。ここでは公民館の当面果たす役割機能を公民館活動,コミュニティ活動,生涯学習活動の各側面から捉え,それぞれの活動目的に見合う有効度指標および行政過程指標を設定している。

図5 公民館の評価指標体系

 公民館活動が直接その目的とするのは,各種の学級講座の開催や地域住民の集会活動を通じて,社会生活上の知識技能を学ぶ機会を住民に提供することであり,したがって,そのサービス成果指標には,公民館の「利用率」と公民館活動への「参加率」とをあげることができる。前者の値には後者の結果も包含されるけれども,両者の比率には一応独立した固有の意義が認められる。また,これら成果指標のサービス需要は地域人口全体であり,それに対しサービス供給は公民館の利用者あるいは参加者に他ならない。そして,これらの成果内容と行政による対応(情報の提供,施設・設備の状況,職員の対応等)に対する住民満足度が,ここでの評価の焦点となる。

 公民館のもたらす広範な波及効果の中で,地域コミュニティ形成に対するインパクトは,地域で催される各種の活動・行事への参加機運の高まり,あるいは近所・地域住民間の付き合い範囲の拡大といった現象となって現われよう。これらは多様な社会要因の複錯した関係を背景に生起するものであり,公民館活動は当然その一要因に過ぎないが,そこに現われる結果を社会成果指標として把握することには,十分な意義が認められる。さらに長期的視点に立つと,コミュニティ意識の強さを測るひとつの尺度として,住民の地域に対する「愛着度」という住民意識指標を考えることもできよう。

 公民館の生涯学習活動に果たす役割に対しては,今日急速にその期待が集まっているけれども,まずその推進のための基礎的条件としては,住民の学習ニーズを高め,自発的学習のための団体・サークルへの参加を拡大し,さらにそこに必要とされる情報入手を容易にすること等の課題があげられている。そこで,これらの基本的課題に則して,住民の学習ニーズの水準(この場合は需要のコントロールによる成果),団体・サークルへの参加率,団体・サークル活動の情報充足度のごとく,それぞれサービス成果指標として設定することにする。そして,こうした生涯学習活動に何らかのインパクトが認められ,それらが長い間蓄積されたならば,当然,各自の余暇時間の過ごし方等の上にも一定の影響が及ぶことになろう。

 今回は以上のごとく設定された評価指標のうち短期的な指標を中心に測定分析を行ったが,このbefore-after分析の実施にとっては,何といってもそのデータの存在が絶対的なキー条件となる。ここではafterデータの主要なものは,宮本地区住民のアンケート調査(サンプル数1,000人,回収率約40%,平成元年12月実施)によって収集された。それに対し,beforeデータには,船橋市が過去に実施した住民意識調査(昭和638月実施)の結果を,afterデータとのサンプリングの不統一に問題点はあるものの,両調査間での設問の統一を図ることにより活用することにした。しかし,なおこれら既存の調査が存在しないbeforeデータに関しては,公民館設置によりどのような変化が生じたかを,住民に調査の中で直接尋ねた結果で推定することにした。この事例のような短期的な比較評価に限れば,こうした便宜的方策を用いることがある程度許される場合もあろう。

 3 評価分析の結果

 以下,その評価分析の主要な結果を簡単にみてみることにする。まず,公民館活動のサービス成果としての公民館利用率(市内全公民館の本人利用)は,<前>(昭和63年8月)の21.2%が<後>(平成元年12月)には39.9%まで伸び,新設による効果が顕著に現われたといってよい。これは全市平均利用率22.6%と対比しても,この20ヶ月の間できわめて高いレベルに達していることが推測される。一方,公民館活動の参加率は<前>23.0%に対し<後>32.5%と,ここにも地域への公民館新設効果が十分認められる。ただ,その参加率には宮本公民館以外への参加が15.9%含まれており,それは住民ニーズが一段と多様化した結果,希望するプログラムを実施する公民館を選択し参加する傾向が,ここでも顕著に進展している事実を物語っている。また,不参加の理由としてあげられる「情報提供の少ないこと」「交通の便の悪いこと」が<前>に比べ7%程度多くなっており,この点は今後の対策に生かされなければならない。

 公民館活動の住民満足度指標では,過去1年間の利用者に対し,全体的な観点からの評価と個々のサービスの評価とを分けて把握している。これは両回答の間に斉合性が確保される保障はなくとも,個別のサービスがどのように全体評価に寄与するかをみる上で有益である。図6に示されるように,全体の満足度評価は高いが,女性の評価は男性をさらに上回っている。その主たる原因は,情報の提供と施設・設備の状況に対する評価に帰因しており,特に前者については,回覧配布される館報が男性の目にふれる機会が少ないこと,口コミ等のインフォーマル情報に欠ける点等が指摘されよう。なお,この満足度指標は残念ながら<前>データが存在せず,その意味で評価の解釈に当たっては一定のリスクを負うことが避けられない。

図6 公民館利用者の住民満足指標(性別)

 コミュニティ活動への参加率を把握する指標は,地域活動16項目(敬老行事,子供会行事,祭・催し,廃品回収清掃活動等)から成り,各活動について<前><後>を対比すると,参加率の増加したもの減少したもの双方がある。しかし,全体としては趣味,教養文化等の学習活動を中心に大幅な伸びが認められ,約2割の参加率の増加がインパクトとして現われている。また,近所・地域付き合いの指標は,約15%が公民館の設置によって付き合いが多くなったと認めているが,そのうちで公民館活動に参加した経験を持つ場合には40%にまでその比率が上昇し,公民館活動と地域付き合いとの高い相関性の存在が立証されている。

 生涯学習活動に対する評価では,<前>データを全ての項目について欠くために,その結果には必ずしも高い信頼性をおけないが,学習に対するニーズ(「ぜひ学びたいことがある」とするものは46.8%)および団体・サークルへの参加率(「参加機会に変化があった」とするものは36.1%)の指標データには,公民館の影響力を十分うかがわせるものが存在する。しかし一方,それに呼応した情報充足度(「必要情報が入手しやすくなった」とするのが22.2%)となると,先の2指標とは異なる判断評価が出現し,それが今日の公民館の果たす役割機能の限界を暗示していることも興味深い。

 以上の評価過程を総括するならば,この公民館新設が地域コミュニティに与えた多様なインパクトと現在それが地域社会の中核的施設としての地位を占めるに至っている状況を,ある程度までデータにより実証しえたといえよう。また,この評価結果は,地区住民へ館報を通じて公表されるとともに,主管課で引続いて行われる新しい公民館設置計画の策定に生かされようとしており,その意味では,新しいスタイルの公民館のあり方を指向したひとつの実験として,その責務を一応果たすことができたともいえよう。

 おわりに

 以上に示した事例は,本格的に行政の評価を行ったとはまだとてもいえない試行段階のものである。だが,自治体におけるプログラム評価では,これら事例にもみられるように,そこに特別高度な難しいことが要求されていると,ことさら考える必要はないように思われる。行政評価の適用に高度な知識や分析能力が常に不可欠な前提条件とされるなら,評価組織が分権,集権どちらの形態をとろうとも,その行政への定着化はほとんど実現不可能に近い。しかし,実際には行政の中で無意識のまま,さまざまな形でプログラム評価が行われていることも多く,それで十分役立っている。むしろ現状では,行政における日頃の場当り的なデータの扱いなどに,評価を実施する上での実質上のネックが現われているといえよう。たとえば,これまでどの自治体でも繰り返し実施されてきている住民意識調査では,統一した設問で評価に使えるデータを入手するという目的意識は希薄で(たとえ偶然にデータを把握していても,そのような使い方はされない),逆に新しい設問でなければ,調査を実施する意義がないごとく思われているのが実情である。われわれは,ここしばらくは,こうした現実の行政が置かれている地点から,プログラム評価の可能性と有効性について,行政組織内部での認識を広めて行く努力がまず必要と思われる。

 プログラム評価の実用化には,どの場合にも評価の技術的手法とともに,その結果の活用方法あるいは行政の中での評価機能の組織化等の課題の検討が一体化して進められなければならず,その意味でわが国自治体でも,今後行政の実態を踏まえた多角的な実証分析の蓄積が待たれるといえよう。

(参考文献)

1 H. P. Hatry, R. E. Winnie, D. M. Fisk, Practical Program Evaluation For State and Local Governments, Second Edition, The Urban Institute Press, 1981

2 P. H. Rossi, H. E. Freeman, Evaluation: A Systematic Approach, Fourth Edition, Sage, 1989

3 J. S. Wholey, Evaluation and Effective Public Management, Little, Brown and company, 1983

4 P. D. Epstein, Using Performance Measurement in Local Government, Van Nostrand Reinhold company, 1984

5 T. H. Poister, Performance Monitoring, Lexington Books, 1983

6 E. Chelimsky, "Old Patterns and New Directions in Program Evaluation", Program Evaluation: Patterns and Directions, ASPA, 1989

7 O. F. Poland, "Program Evaluation and Administrative Theory", Public Administration Review, Vol. 34 (1974)

8 西尾勝「行政学の基礎概念」東京大学出版,平成2年

9 宮川公男「新しい会計検査の確立に向けて−若干の考察−」会計検査研究創刊号,平成元年

10 山本清「公共事業の評価システムに関する考察」会計検査研究創刊号,平成元年

11 会計検査問題研究会「業績検査に関する研究報告書」平成2年

12 斎藤達三「自治体経営情報システムの原理」ぎょうせい,昭和63年

13 斎藤達三「自治体の事業別予算」学陽書房,平成2年

14 地方自治研究資料センター研究報告書「住民意識調査による行政効率評価指標システムの研究」平成元年度

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