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第15号

フランス会計院(Cour des comptes)と社会保障会計検査(1)
岩村正彦

岩村正彦
(東京大学法学部教授)(会計検査院特別研究官)

 1956年生まれ。79年東京大学法学部卒業。同年東京大学法学部助手,82年東北大学法学部助教授,93年東京大学法学部助教授を経て,95年より現職。96年より本院第8代特別研究官に就任。日本労働法学会,日本社会保障法学会,日仏法学会に所属。
 主な著書は,「労災補償と損害賠償」(東京大学出版会)等。

(目次)

Ⅰ はじめに

Ⅱ フランスの会計院とは

1 組織(以上本号)

2 権限

Ⅲ 社会保障会計検査−最近の検査報告から

Ⅳ おわりに

Ⅰ はじめに

 フランスの会計院(1)は,わが国ではあまり知られていないが,フランスの国家機関の中でももっとも権威のある機関の一つである。その反映として,現在政界などで活躍している人物の中にも,会計院出身の者がしばしばいる(たとえば,シラク大統領は会計院出身であるし,現内閣でも,三人の大臣が会計院出身である)。こうしたことから,会計院の報告書(rapport)は,毎年かなりの注目を集める(2)。

 フランスの行政機構,行政機関については,もともと研究者がそれほど多くないといった事情もあって,あまり研究・紹介がなされていない。会計院については,なおさらである(3)。実は,かくいう筆者もフランス会計院について本格的に勉強したわけではない。筆者のこれまでの主たる研究対象は,フランスの社会保障法・労働法だからである。しかしながら,フランスの会計院は,社会保障会計の検査も担当しており,年次報告書の中でも社会保障会計検査の部分はかなりの分量を占めている。また,労働行政の会計検査の結果も,報告書で取り上げられることもある。それゆえ,社会保障や労働行政の会計検査に関する同院の活動を垣間見ることは,一方では,フランスの社会保障制度や労働行政のあり方を従来とは別の角度からみるという点で,他方では,わが国の会計検査院の活動との比較の素材となるという点で,興味深い。

 本稿は,上記のような問題関心から,フランスの会計院と社会保障会計検査について,簡単な紹介を試みるものである。最初に,フランス会計院の組織や権限について概観し(Ⅱ),ついで,最近の同院の年次報告書で取り上げられた社会保障に関する会計検査の概要を紹介することにしたい(Ⅲ)。

Ⅱ フランスの会計院とは

 フランスの会計院(Cour des comptes)は,"cour"という用語が示すように(4),裁判機関という性格を有している。実際にも,同院の設置,権限,組織を定める法律は,「財政裁判所法典(Code des juridictions financières)」(以下CJF)であり,同院の裁判機関としての位置づけを明確にしている。そして,以下でみるように,組織,権限の面でも裁判機関としての実質を持っている。

 なお,社会党政権下で制定された1982年3月2日82-213号法律によって,各州に州会計部(chambre régionale des comptes)が設置された。それに伴い,地方公共団体等の会計検査は,当該州の会計部が担当し,会計院は同部の判断に対する上訴を管轄するにとどまることになった。会計検査の組織全体を見渡すためには,この州会計部も含めて検討する必要があるが,本稿では,会計院に的を絞って紹介することにしたい。そこで,以下,会計院の組織と権限はどのようなものかを簡単に見ていくことにしよう。

1 組織

1.構成員

(1) 会計院は,院長(le premier président),部長(président de chambre),上席判事(conseiller maître),判事(conseiller référendaire)および検査官(auditeur)から構成される(CJF L.112-1条1項)。判事と検査官は,それぞれ一級,二級に分かれる(1985年2月11日85-199号デクレ(以下D.で略称する)1条)。以上の構成員は裁判官(magistrat)(5)としての地位を有し,その意に反して地位を奪われることはない(CJF L.112-1条2項)(6)。また,主任検察官(procureur général)が,会計院において公益の代表者(le ministère public)となる(CJF L.112-2条1項)(7)。これらの構成員のほか,特任上席判事(conseiller maître en service extraordinaire)や外部調査官(rapporteur extérieur)が任命されうる(8)。

 検査院の構成員は,上記のように裁判官としての地位を持つことから,その任命および昇任については,法典で明確な定めがなされている。まず,院長,部長,上席判事は,閣議で制定されるデクレ(décret)で,これら以外の裁判官は,大統領デクレで任命される(CJF L.121-1条,L.121-2条)。つぎに昇任であるが,下位から上位への昇進は,つぎのルールに従って行われる。

① 二級判事のポストに空席がある場合,その4分の3は一級検査官からの昇任によって埋める(CJF L.122-5条1項)。外部に出向している判事の昇任は,順番外で行われる。一級検査官以外からの二級判事への任命については,年齢および経験年数の要件および所定の手続がある(9)。

② 一級判事の空きポストは,二級判事の昇任に当てられる。昇任のうちの5分の4は選別によって,残りの5分の1は年功によって行われる(CJF L.122-3条)。州会計部の部長職を担当するために選定された州会計部の判事は,検査院の一級判事として任命される(CJF L.122-4条)。後者の任命は順番外であり,もしそれによって定員を越えてしまう場合には,その後に空いた一級判事のポストによって埋めることになる。

③ 上席判事の空きポストは,その3分の2を一級判事からの昇任で埋める(CJF L.122-2条1項)。残りの空きポストの半数は,必ず中央財政当局からの候補者に当てる(同2項)。ここでも,外部に出向している判事の昇任は,順番外で行われる。一級判事以外からの上席判事への任命については,年齢と経験年数の要件がある(10)。

④ 部長は,上席判事を3年以上勤めた者の中からのみ任命される(CJF L.122-1条)。

(2) 以上が,法典の定めるルールであるが,実際の運用はどうであろうか。

 まず,会計院判事としてのキャリアの出発点となる二級検査官は,国立行政学院(École nationale d'administration : ENAわが国でも「エナ」として知られている(11))が行う競争試験によって任用される。まさにフランス最高のエリートが会計院判事としての道を歩むのであり,このことが,冒頭に述べた会計院の権威の高さの裏付けとなっている。ENAからの競争試験による採用の人数は,年によってかなり違い,4人という年から11人という年までのばらつきがある。この二級検査官から一級検査官への昇進は,年功(18か月の勤務)によって行われる(12)。

 その後の昇進も,法典の規定とは異なり,実務上は年功の持つ重みが大きいようである。たとえば,一級検査官から二級判事への昇任は,年功によって行われているとのことである。また,一級判事への昇任も,法典上は上記の通りであるが,実際には逆であり,前記「5分の1」の分によって,同僚よりもより長い公的機関での勤続年数を持つ判事の昇任を早めることが可能となるだけである。上席判事への昇任も,法典上は選別によるとなっているが,実際には,やはり年功が重みを占めているという(ただし,一級検査官から二級判事への昇任時ほどではない)(13)。

 部長についてみれば,1991年当時,それまでの10年間での部長昇任者の昇任時の平均年齢は62歳9か月であり,平均在任期間は3年9か月であった。院長および主任検察官の人事は政府の裁量に属し,たとえば,最近の院長は,部長からの昇任のほか,欧州問題担当相や司法相経験者からの任命である(14)。

 以上のような人事の運用の下,判事のキャリアのあり方は様々であって,25歳で院に入る者や,60歳になってから院に入る者がいる(15)。

 基本的な人事政策としては,会計院は,新卒者(もっとも,わが国とはやや考え方が違うが)と中途採用者(むしろ既に職務経験のある者といった方が適切であろう(16))とを組み合わせるという方針をとっている。フランスでも,検査という職務は,あらかじめ職務経験がなければ行いえないという考え方と,新卒者の方が望ましいという考え方の二つがあるようであるが,会計院は,そのうちのどちらかをとるというわけではないのである(17)。人事政策をめぐるもう一つの問題は,専門に特化した人を採用するか,ジェネラリストを採用するかである。会計院としては,十分な検査を行う上で欠くことのできない専門化と,その構成員は,非常に多様な職務を行う能力がなければならないという「高級官庁」(grand corps)(18)としての要請(いうまでもなく,これはENAから判事を採用していることに由来する)とを調和させているという(19)。

2.院の構成

 会計院の内部には,7つの部(chambre)が置かれている(1991年当時。D.9条)。全体の統括は,院長が行う。院長の下には事務局が置かれる。院には検事局(Parquet général)も設置されている(20)。

(1) 院長は,主任検察官の意見を得て,院の作業の全般的な指揮を行う。なかでも,7つの部の権限配分を行う,部長の提案にもとづき部に室(section)を設置する,部長の提案を考慮して,院の年間の作業計画を定める,といったことが重要である。そのほか,院長は,公企業の監査に関する指示,会計士(commissaire aux comptes)との関係や専門家への依頼について指示を与え,また,儀式(audiences solonnelles)その他の重要な会議を主催する。部での審理の後に,関係大臣へ所見を伝達する際に署名をするのも院長である。

 院長の下にある事務局は,院の活動を支える様々な事務を担当している。事務局は事務局長(secrétaire général)1名,局次長(secrétaire général adjoint)2名の下,判事や職員の人事管理,予算,文書管理,情報管理,書記等の事務を行っている(21)。

(2) 7つの部は,それぞれ,所定の省庁(およびその監督下にある行政機関および公企業)の検査を担当するほか,(一部の部は)州会計部の判決に対する上訴を担っている。1991年当時では,第一部は,経済・財務・予算省,農業省,観光省を担当し,また,農業高校等と農業会議所の会計に関する州会計部の判決への上訴を管轄していた。以下,大まかに,第二部は,文部省・外務省・海外協力省等の他,大学,国営放送局等の機関・企業,第三部は建設省等,第四部は,内務・司法・郵政通信の各省等および郵便局・フランステレコム(電話),第五部は,労働・社会保障担当省等と社会保障機関等,第六部は通商産業省関係(フランス電気・ガス公社等を含む),第七部は交通省および国防省関係(エール・フランス,フランス国鉄,パリ市バス・地下鉄公社等を含む),という具合である(22)。部の下には,先に触れたように,室(section)が置かれることがある。各部は,上席判事,報告者(rapporteur : 所定の検査の担当者といった意味と考えてよいであろう。判事の地位を持つ場合とそうでないものとがある),検査助手(assistant de vérification)および書記官(greffier : 女性であることが多い)によって構成されている。

 部の内部での上席判事と判事および検査官との職務分担は,伝統的には,後者が,個別案件についての報告書を提出し,前者が定期的な合議によって当該部が扱うすべての報告書を検討するというものであった。判事・検査官は,自分の担当の報告書の検討の際にのみ合議に出席して議決に参加するにとどまる。しかしながら,今日では,上席判事が相対的に増加したことに伴い,こうした役割分担には変化が生じている。すなわち,上席判事の多くも検査と報告書の作成に携わるとともに,部の下に室を設けて,室単位で合議をするようにしているのである(23)。

(3) フランスの裁判機関の一つの特色は,検事局(Parquet : 会計院の場合はParquet général)が付置されていることである。こうした検事局という組織は,日本法にはないものであり(わが国の刑事検察・検事とは異なる),われわれには理解しにくい部分が多分に存在する。

 会計院の検事局は,主任検察官(Procureur général)と検察官(avocat général)から構成される。主任検察官および各検察官の下に事務職員が配置されている。検察官は,判事の中から任命される(D.14条)。検察官には,不罷免特権はないが,検察官職を離れる場合には,判事に復官することになっている。

 検事局はいくつかの職務を担っているが,そのうちの一つは,会計院の仕事のあり方に関して,意見を述べ,また,監察を行うことである。さらに,検事局は,検査手続開始の局面でも,重要な役割を果たす。たとえば,会計院の検査に服する公会計責任者による会計書の提出を監視し,提出遅延があれば,提出を促し,もし遅滞が長引く場合には,罰金の賦課を求めることができる(D.4条2項)。召喚,訴追といった権限も,いくつかの場合について,検事局に与えられている(同3項)。

 検事局の(日本の目から見た)独特の職務は,"conclusion"を行うことであろう(24)。すなわち,検事局は,会計院の各部から送付された報告書について,検討を加え,書面でその所見を述べるのである(D.4条5項)。検事局がこの役割を果たすのを確保するために,(収支が適正であるとの)決算承認,収支不足,罰金,管轄に関する決定,着服・裏金の案件,抗告・再審および上訴に関する報告書の検事局への送付は義務となっている(同項)。それ以外の報告書も,当然に,あるいは,部長の判断で,検事局へ送付される(同項)。とくに,会計院の部や室が,判決を下す場合には,検事局のconclusionが,事前に送付されていることを要する。手続上は,主任検察官や検察官は,(実際には稀であるが)部の審理に出席し,口頭で,所見を述べることもできる(D.4条6項)。この場合,検察官等は,合議の前に退席する。conclusionはこのように重視されているものの,会計院は,検事局の所見には拘束されない。

 1991年当時では,報告書の約80%にこのconclusionが付されている(年間5〜600件)。conclusionを提示するという検事局の職務は,かなり重要であり,これをとおして,検事局は,判例の一貫性や各部間での判断の整合性を維持することに努めている。

 このほか,会計院の報告書や決定をうけて,一定の場合に,その執行のための手続を行うのも検事局の役目である。また,州会計部の公益代表者(政府代表委員commissaire du gouvernement)の活動を指導し,調和を図るのも検事局である(D.4条10項)。さらに,検事局は,当然,州会計部の判決に対して会計院への上訴をする権限を持っている(D.4条4項)(25)。

(1) "Cour des comptes"は,一般に「会計検査院」と訳されている。しかし,フランスの"Cour des comptes"は,後述のようにもともと(行政)裁判機関としての性格を有している上に,たとえば社会保障会計に関する報告書では,組織の管理運営の効率性について指摘をするなど,わが国の会計検査院とは異なる性格を有している。したがって,"Cour des comptes"に「会計検査院」という用語をあてることは,誤解を生ぜしめるおそれがあろう。こうした点から,本稿では,あえて原語に忠実に,「会計院」という訳語を採用した。

(2) 昨年の会計院の年次報告で会計院が社会保障(ここでは主として社会保険を指す)財政の悪化についてした指摘がLe Mondeでも取り上げられている。"La Cour des comptes juge qu'" un effort considérable" est nécessaire pour redresser la Sécurité sociale",Le Monde du 22-23 septembre 1996, p.7. また,地方公共団体の企業への補助に関する会計院の総括報告書について,"La Cour des comptes examine l 'aide des elus aux entreprises",Le Monde du 13 novembre 1996, p.10がある。会計院の報告書等による指摘・批判の実効性について,"La Cour des comptes, une arme pour qui veut s'en servir",Le Monde du 31 décembre 1996, p.14がある。

(3) 会計検査院・外国調査資料「フランス共和国会計検査院−La Cour des comptes−」(1993年)および金刺保「各国会計検査院の現状 その1」会計検査研究13号(1996年)49頁がフランス会計院の概要を紹介している。

(4) たとえば,控訴院(民刑事事件に関する二審の裁判所)はCour d'appel,破毀院(民刑事事件に関する最上級審)はCour de cassationであり,やはり"cour"という名称が用いられている。

(5) ちなみに民刑事裁判所,行政裁判所の裁判官についても"magistrat"という用語が用いられる。

(6) やや古いが,1991年7月1日現在の数字では,部長は7名,上席判事が101名,判事が79名,検査官が26名となっていた。Chiristian DESCHEEMAEKER, La Cour des comptes, p.25, La Documentation francaise, 1992(以下,DESCHEEMAEKERで引用).これ以外に,会計院や州会計部の外で活動している判事がいる。すなわち,大臣官房の官僚として勤務していて,会計院が給与を払っている者(17名),各省の局・部や公企業に出向している者(85名),民間企業に勤務している者(22名)および大臣・代議士・上院議員の地位にある者(15名)である。DESCHEEMAEKER, p.25. なお,シラク大統領は,代議士になって後も会計院判事の地位を保持していたが,これは,上述の最後の類型にあたるのであろう。

(7) 1991年7月1日現在,主任検察官1名,検察官(avocat général)3名であった。なお,avocat généralについては,「法務官」という訳が当てられることがあるが,会計院の場合,訴追の面でも職務を行うので,本稿では,「検察官」という訳を採用した。

(8) 特任上席判事は,公企業(entreprises publiques)の監督を行う官庁の監査部門に属する公務員が当てられる(CJF L112-5条)。その人数は10人未満とされている((CJF L112-6条)。外部調査官は,国の行政機関の構成員から任命されるが,裁判活動は行いえない(CJF L112-7条)。

(9) 任命の日に35歳以上で,行政庁や会計院の検査に服する機関・企業で10年の職務経験があることが必要とされる。手続としては,候補者の適性について会計院長の下に置かれる委員会が意見を述べ,会計院長が部長判事と主任検察官と協議した後に任命が行われることになっている(CJF L122-5条3〜5項)。

(10) 満40歳以上で,公的機関で最低15年の経験のあることが必要である(CJF L122-2条4項)。

(11) ENAは,大学と並ぶ高等教育機関であって,フランスの各種エリートを養成するグランゼコール(grandes écoles)の一つである。ENAは主としてエリート高級官僚の養成を目的とする。フランスの官界・政界にはENA出身者が多く,まさにエリート中のエリートを養成する機関といってよい。たとえば,先の大統領選で激しい選挙戦をくりひろげた候補者3人(シラク,バラデュール,ジョスパン)はいずれもENA出身であった。なぜ,ENA出身者が会計院に入るかについては,金刺・前掲注3論文61〜62頁参照。

(12) DESCHEEMAEKER, p.26.

(13) DESCHEEMAEKER, p.27.

(14) DESCHEEMAEKER, pp.28〜29.

(15) DESCHEEMAEKER, p.33. 定年年齢は,院長および主任検察官については68歳,その他の判事については65歳ということである。ただし,上級判事は,さらに3年の任期延長が可能である。Ibid.

(16) わが国の伝統的な考え方とは異なり,フランスでは,他で勤務したことはマイナスにはならない(むしろ,一般的にはプラスとなる)。会計院の場合については,金刺・前掲注3論文62頁を参照。

(17) DESCHEEMAEKER, p.33.

(18) 会計院をはじめ,国務院(Conseil d'État : 政府の法律顧問としての機能と,行政事件の最高裁判所とを兼ねる組織),歳入監査局(Inspection des Finances)などを指す。

(19) DESCHEEMAEKER, p.33.

(20) 前掲注3・外国調査資料44頁に,1991年当時の組織図がある。

(21) 詳細は,DESCHEEMAEKER, pp.34-35を参照。

(22) フランスの省庁名は,内閣によって変わるので,省庁の名前が,現在も同じとは限らない。

(23) 詳細は,DESCHEEMAEKER, pp.35-37を参照。

(24) この制度は,他の裁判機関(破毀院,国務院(コンセイユ・デタ))等にも存在する。重要な事件に関する破毀院・国務院の主任検察官・検察官のconclusionは法律雑誌等に公表されることが多い。ヨーロッパ共同体司法裁判所にも,やはり検事局が存在し,そのconclusionも注目を集める。フランス法に由来する検察官の役割等については,フランシス・G・ジェイコブズ(北村一郎=中村民雄訳)「ヨーロッパ共同体法院の役割−その判例政策に関するいくつかの観察」法学協会雑誌109巻10号1541頁(1992年)が参考になる。

(25) 詳細は,DESCHEEMAEKER, pp.39-44を参照。

会計検査院 〒100-8941 東京都千代田区霞が関3-2-2[案内地図]
電話番号(代表)03-3581-3251 法人番号 6000012150001
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